Claude Reyes y Otros vs. Chile
I. Introducción al Caso y Partes Involucradas
El caso se originó a partir de una demanda presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) contra el Estado de Chile el 8 de julio de 2005. La demanda se basó en la denuncia No. 12.108, recibida el 17 de diciembre de 1998.
Presuntas Víctimas: Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero. Demandado: Estado de Chile. Organismo Requerido Inicialmente: Comité de Inversiones Extranjeras (CIE).
II. Hechos Principales y Objeto de la Controversia
Los hechos se remontan a mayo y agosto de 1998, cuando Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero solicitaron al Comité de Inversiones Extranjeras (CIE) información relacionada con la empresa forestal Trillium y el Proyecto Río Cóndor. Este proyecto de deforestación en la duodécima región de Chile “podía ser perjudicial para el medio ambiente e impedir el desarrollo sostenible de Chile” (párr. 3).
La controversia se centró en la negativa del Estado a proporcionar parte de la información requerida y la supuesta falta de un recurso judicial efectivo para impugnar dicha negativa. La Comisión alegó que esta negativa se dio sin que el Estado “argumentara una justificación válida de acuerdo con la legislación chilena” (párr. 3).
Información No Entregada (Objeto de la controversia): De los siete puntos solicitados por Marcel Claude Reyes el 7 de mayo de 1998, la controversia se limitó a los puntos 3, 6 y 7 (párr. 57.13, 57.17, 74):
Punto 3: Antecedentes que el Comité de Inversiones Extranjeras tuvo a la vista, en Chile y en el extranjero, para asegurar la seriedad e idoneidad de los inversionistas y los acuerdos del Comité en que dichos antecedentes fueron considerados suficientes.
Punto 6: Información en poder del Comité o que hubiera solicitado a otras entidades públicas o privadas, referente al control de las obligaciones de los titulares de inversiones extranjeras o las empresas en que participaran, y si el Comité había tenido conocimiento de alguna infracción o delito.
Punto 7: Información sobre si el Vicepresidente Ejecutivo del Comité había ejercido su atribución de solicitar informes y antecedentes a servicios o empresas públicas y privadas para los fines del Comité.
Justificaciones del Estado para la Negativa (ex-post en el proceso internacional): El entonces Vicepresidente del CIE, Eduardo Moyano Berríos, testificó ante la Corte que la información del punto 3 no se entregó porque iba “contra el interés colectivo” del “desarrollo del país” y que la publicación de información financiera de las empresas podría “inhibir el proceso de inversión extranjera”. Respecto a los puntos 6 y 7, afirmó que el CIE “no existía” la información solicitada, no era su función tenerla ni recabarla, y que el Comité “no es un organismo de carácter policial” (párr. 57.20).
III. Marco Jurídico y Evolución Normativa en Chile
En la época de los hechos (1998), la legislación chilena carecía de una regulación específica sobre el derecho de acceso a la información bajo control del Estado y los principios de transparencia y publicidad (párr. 57.33, 94).
Evolución Legislativa Post-Hechos:
Ley Nº 19.653 (1999): Incorporó los principios de probidad, transparencia y publicidad, y estableció un “derecho a recurrir al juez de letras en lo civil” para solicitar amparo al derecho a requerir información (párr. 57.35). Sin embargo, esta ley permitía limitaciones al derecho de acceso a la información mediante disposiciones legales o reglamentarias.
Decreto Supremo Nº 26 (2001): Estableció el Reglamento sobre el Secreto o Reserva de los Actos y Documentos de la Administración del Estado. Este reglamento fue criticado por exceder las competencias normativas y por transformar el secreto y la reserva en “la regla general en desmedro de los principios de transparencia y publicidad” (Davor Harasic, párr. 3.a).
Ley Nº 19.880 (2003): Sobre procedimientos administrativos, incorporó el principio de publicidad.
Dictamen Nº 49.883 de la Contraloría General de la República (2004): Impugnó la legalidad de varias resoluciones que declaraban secreto o reserva, señalando que “en numerosas resoluciones se excede la normativa” y que se establecían materias sujetas a secreto o reserva en términos de “tal amplitud que no resulta admisible” (párr. 57.39).
Reforma Constitucional (Ley Nº 20.050, 2005): Introdujo un nuevo artículo 8º que establece que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional” (párr. 57.41).
Derogación del Decreto Supremo Nº 26 (2005): El Decreto Nº 134 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia derogó el Reglamento sobre el Secreto o Reserva, fundamentando que su contenido “se ha transformado en contrario a la norma constitucional” (párr. 57.43).
Proyecto de Ley sobre Acceso a la Información Pública: En trámite, busca “alcanzar un alto grado de transparencia en el ejercicio de las funciones públicas [y facilitar] la formación de una mayor y más efectiva participación ciudadana en los asuntos públicos” (párr. 57.42).
IV. Recurso Judicial Interno
Los señores Claude Reyes, Cox Urrejola y Longton Guerrero interpusieron un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago el 27 de julio de 1998, alegando violación de su derecho a la libertad de expresión y acceso a la información. La Corte de Apelaciones declaró el recurso inadmisible el 29 de julio de 1998, argumentando que “adolece de manifiesta falta de fundamento” sin una justificación detallada (párr. 57.25, 135). Un recurso de reposición y una queja ante la Corte Suprema también fueron denegados (párr. 57.30, 57.31).
V. Alegatos de las Partes ante la CorteIDH
A. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH):
Artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión): Argumentó que el artículo 13 de la Convención Americana “debe comprender una obligación positiva de parte del Estado de brindar acceso a la información en su poder” y que “el derecho al acceso a la información debe estar regido por el ‘principio de máxima divulgación’” (párr. 58.a, 58.c).
La carga de la prueba recae en el Estado para demostrar que las restricciones son compatibles con las normas interamericanas y que el perjuicio de la divulgación sería mayor que el interés público (prueba de proporcionalidad).
Las restricciones deben estar expresamente establecidas por ley, y la decisión de retener información en este caso parecía estar “totalmente a discreción del Vicepresidente del Comité de Inversiones Extranjeras” (párr. 58.f).
Artículo 25 (Protección Judicial): Alegó la falta de un recurso judicial efectivo para reparar las violaciones al derecho de acceso a la información (párr. 108.a, 108.b).
B. Representante de las Presuntas Víctimas:
Reiteró los argumentos de la Comisión sobre la violación del artículo 13, enfatizando que la negativa sin fundamento de información sobre la idoneidad del inversionista vulnera el principio de máxima divulgación y los principios de proporcionalidad y necesidad (párr. 59.a).
Señaló que la omisión de investigación del comportamiento de los inversionistas por parte del CIE dejó de garantizar la credibilidad corporativa de los inversionistas (párr. 59.b).
Subrayó que las reformas legislativas chilenas, si bien representan un avance, resultan incompletas y no reconocen el derecho de acceso a la información como un elemento del derecho a la libertad de expresión (párr. 59.d).
Artículo 23 (Derechos Políticos): Alegó la violación de este artículo, ya que la negativa a entregar información inhibió la participación de las víctimas en el debate público sobre un aspecto relevante de la inversión extranjera y la explotación de recursos naturales (párr. 105.b).
Artículos 8 y 25 (Garantías Judiciales y Protección Judicial): Alegó que la declaración de inadmisibilidad del recurso de protección impidió que las víctimas fueran oídas con las debidas garantías (párr. 109.a).
C. Estado de Chile:
Argumentó que el CIE no poseía toda la información solicitada y que no tenía la capacidad ni facultades legales para investigar la viabilidad de los proyectos o situaciones de hecho de los inversionistas (párr. 60.a, 60.b).
Afirmó que no existía una norma que regulara la publicidad o reserva de los actos de la administración y que el CIE consideró la información sobre terceros como reservada para no “lesionar sus legítimas expectativas comerciales” (párr. 60.c).
Sostuvo haber dado cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión mediante la entrega de parte de la información y la adecuación de la normativa interna (reforma constitucional, derogación del Decreto Nº 26, proyecto de ley) (párr. 60.d, 60.g).
Consideró que el análisis de la nueva legislación escapaba a la competencia contenciosa de la Corte (párr. 60.h).
VI. Decisiones y Fundamentos de la CorteIDH
La CorteIDH declaró competente para conocer el presente caso, en virtud de que Chile es Estado Parte en la Convención Americana y reconoció la competencia contenciosa de la Corte (párr. 5).
A. Derecho a la Libertad de Pensamiento y de Expresión (Artículo 13) en relación con Artículos 1.1 y 2:
Interpretación Amplia del Artículo 13: La Corte reafirmó que el artículo 13 protege el derecho a “buscar” y “recibir” “informaciones”, lo que implica el derecho de toda persona a solicitar acceso a la información bajo control del Estado y la obligación positiva del Estado de suministrarla, a menos que exista una restricción legítima y fundamentada (párr. 77). La información debe ser entregada “sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal” (párr. 77).
Principio de Máxima Divulgación: La Corte enfatizó que las autoridades estatales deben regirse por este principio, que establece la presunción de que toda información es accesible, sujeta a un sistema restringido de excepciones (párr. 92).
Requisitos para las Restricciones: Las restricciones deben estar previamente fijadas por ley, responder a un objetivo permitido por la Convención (Art. 13.2) y ser necesarias en una sociedad democrática (proporcionales al interés que las justifica y con la menor injerencia posible en el ejercicio del derecho) (párr. 89-91). Corresponde al Estado demostrar el cumplimiento de estos requisitos (párr. 93).
Violación en el Caso Concreto: La Corte concluyó que la restricción al acceso a la información no se basó en una ley en la época de los hechos, y el Estado no demostró que la restricción respondiera a un objetivo permitido o que fuera necesaria en una sociedad democrática (párr. 94-95). La decisión de la autoridad administrativa fue discrecional y arbitraria (párr. 98).
Víctimas del Art. 13: Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero (párr. 103). Sebastián Cox Urrejola no fue considerado víctima en este punto, ya que no se acreditó cuál fue la información que él habría solicitado y que no le hubiere sido entregada directamente (párr. 70).
Incumplimiento del Art. 2: Chile incumplió la obligación general de adoptar disposiciones de derecho interno para garantizar el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, ya que las violaciones ocurrieron antes de las reformas legislativas (párr. 102-103).
B. Derecho a las Garantías Judiciales (Artículo 8.1) y Protección Judicial (Artículo 25) en relación con Artículo 1.1:
Aplicación del Artículo 8.1 a Decisiones Administrativas: La Corte sostuvo, por mayoría de 4 votos contra 2, que el artículo 8.1 de la Convención se aplica también a procedimientos administrativos donde las autoridades estatales adoptan decisiones que determinan los derechos de las personas, aunque no sean órganos jurisdiccionales estrictos. Dichas decisiones deben estar “debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias” (párr. 120).
Voto Disidente (Juez Abreu Burelli y Jueza Medina Quiroga): Argumentaron que el artículo 8.1 se refiere a procesos judiciales ante “jueces o tribunales competentes” y que una petición de acceso a información y su negativa no constituyen un proceso en el sentido del artículo 8.1 (párr. 1-3 del Voto Disidente). La denegación de información crea la controversia, de la que emerge el derecho a recurrir a un órgano que la decida, que en Chile sería el recurso de protección.
Voto Concurrente Razonado (Juez García Ramírez): Apoyó la aplicación del artículo 8.1 a decisiones administrativas, señalando que la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado el debido proceso en un sentido progresivo, extendiendo sus garantías a decisiones que “definen derechos y fijan deberes” de los ciudadanos, independientemente de la naturaleza formal de la autoridad (párr. 4-14 del Voto Concurrente).
Violación del Artículo 8.1 (Decisión Administrativa): La decisión del Vicepresidente del CIE de negar información no fue escrita ni debidamente fundamentada, lo que la convierte en arbitraria (párr. 122).
Violación de los Artículos 8.1 y 25.1 (Decisión Judicial): La Corte de Apelaciones de Santiago declaró inadmisible el recurso de protección sin una fundamentación adecuada, impidiendo que se resolviera el fondo de la controversia (párr. 135-136, 139).
Recurso Judicial Efectivo: El Estado debe garantizar la existencia de un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo, tramitado conforme a las garantías del debido proceso, para que se determine si hubo una vulneración del derecho de acceso a la información (párr. 137, 139).
Víctimas del Art. 8.1 y 25: Marcel Claude Reyes, Arturo Longton Guerrero y Sebastián Cox Urrejola (párr. 141-143).
C. Artículo 23 (Derechos Políticos):
- La Corte decidió no examinar la alegada violación al artículo 23, ya que los argumentos del representante ya habían sido tomados en cuenta al analizar la violación del artículo 13 (párr. 107).
VII. Reparaciones
La Corte determinó que el Estado es responsable por las violaciones y ordenó las siguientes reparaciones, conforme al artículo 63.1 de la Convención Americana:
A. Daño Material: No se encontró un daño material que requiriera reparación (párr. 155).
B. Daño Inmaterial:
Sentencia como Reparación: La presente Sentencia constituye una forma de reparación y satisfacción moral (párr. 156).
Entrega de la Información: El Estado, a través de la entidad correspondiente, debe entregar la información solicitada por las víctimas o adoptar una decisión fundamentada al respecto en un plazo de seis meses (párr. 158-159). La Corte enfatizó que el interés público de la información y el control social justifican el requerimiento, sin necesidad de acreditar una afectación directa o interés específico (párr. 157).
Publicación de la Sentencia: El Estado debe publicar las partes pertinentes de la Sentencia en el Diario Oficial y en otro diario de amplia circulación nacional en un plazo de seis meses (párr. 160).
Medidas Legislativas y Administrativas: El Estado debe adoptar las medidas necesarias para garantizar el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, incluyendo un procedimiento administrativo adecuado para la tramitación y resolución de solicitudes de información, con plazos definidos y funcionarios capacitados (párr. 163).
Capacitación de Funcionarios Públicos: El Estado debe realizar, en un plazo razonable, la capacitación a los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de atender solicitudes de acceso a información sobre la normativa y los parámetros convencionales de restricción (párr. 164-165).
C. Costas y Gastos:
- La Corte fijó en US$ 10.000,00 (diez mil dólares de los Estados Unidos de América) o su equivalente en moneda chilena, a ser entregados en partes iguales a Marcel Claude Reyes, Arturo Longton Guerrero y Sebastián Cox Urrejola, en concepto de costas y gastos incurridos en el proceso interno e internacional. El pago debe realizarse en el plazo de un año (párr. 167).
VIII. Puntos Resolutivos Clave
Violación del Art. 13 (Libertad de Expresión): Por unanimidad, en perjuicio de Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero, en relación con los Arts. 1.1 y 2.
Violación del Art. 8.1 (Garantías Judiciales – Decisión Administrativa): Por cuatro votos contra dos, en perjuicio de Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero.
Violación de los Arts. 8.1 y 25 (Garantías Judiciales y Protección Judicial – Decisión Judicial): Por unanimidad, en perjuicio de Marcel Claude Reyes, Arturo Longton Guerrero y Sebastián Cox Urrejola.
La Sentencia constituye per se una forma de reparación.
El Estado debe entregar la información solicitada o fundamentar su negativa en seis meses.
El Estado debe publicar partes de la Sentencia en seis meses.
El Estado debe adoptar medidas para garantizar el derecho de acceso a la información en un plazo razonable.
El Estado debe capacitar a funcionarios públicos en un plazo razonable.
El Estado debe pagar US$ 10.000,00 por costas y gastos en un año.
La Corte supervisará el cumplimiento íntegro de la Sentencia.